日前，山西省平陸縣實驗幼兒園小朋友在展示自己親手制作的水果拼盤。資料圖片

今年全國兩會上，學前教育再次成為備受關注的教育話題。在推動“全面二孩”政策實施、促進兒童健康成長、教育阻斷代際貧困等多重意義上，學前教育顯得格外重要。在兩會內外，有人呼吁將學前教育納入義務教育，有人希望恢復過去企事業單位辦園的福利，有人提出大力支持民辦普惠園發展。為此，我們有必要做一些梳理，透過學前教育的來龍去脈，讓發展之路更加清晰。

學前教育的早期發展

新中國成立后，黨和國家高度重視學前教育事業。早在1949年中央人民政府教育部成立，即在初等教育司內設立幼兒教育處負責全國學前教育的領導和管理。1951年10月，《政務院關于改革學制的決定》指出，幼兒教育是基礎教育的第一階段，幼兒園是實施幼兒教育的組織，其培養目標是根據新民主主義教育方針教育幼兒，使他們的身心在入小學前獲得健全的發育，這是對學前教育屬性的重大判斷，即學前教育事業是教育事業的重要組成部分。

針對當時的國情和發展需要，黨和國家確立了幼兒教育為工農大眾服務、幼兒園首先在有條件的城市設立、動員社會各方面力量發展幼兒教育的方針。一方面，政府接管原有的私立幼兒園，另一方面，依靠群眾發展托兒所、幼兒園，采取工業地區和大、中城市以工廠、機關、團體、群眾自辦為主的方針，農村則根據需要與自愿的原則，提倡農業生產合作社或互助組辦季節性的托兒所和幼兒園，并由此形成了學前教育城鄉二元結構的特征。

據國務院發展研究中心研究顯示，新中國成立初期的學前教育機構以政府辦、企事業單位辦、集體辦、教育部門辦四種類型為主。其中企事業單位舉辦學前教育機構是當時單位辦社會體制的重要標志，實際上是將學前教育事業作為單位福利的組成部分，突出“為國家建設服務”目標，目的是通過單位提供托幼服務解除職工的后顧之憂。

據統計，1957年我國學前教育幼兒園入園人數為108.8萬，幼兒園1萬多所。

“文革”結束后，學前教育進入恢復發展階段。從1979年的《全國托幼工作會議紀要》起，多個文件強調，學前教育堅持公辦和民辦“兩條腿走路”方針。

在當時，學前教育的顯著特點，就是和單位綁定。據一位國企退休職工回憶，“孩子上什么樣的幼兒園，主要是看家長在什么樣的單位。有實力的大企業、機關幼兒園條件好，小單位可能就是一個托兒所，有一兩個人看著孩子，別磕著碰著就行”。

這種以看護為主的幼兒教育機構，對于那些有老人照管的城市家庭來說并不是必需品，對于當時以家庭農業生產勞動為主的農村地區來說，需求也不旺盛。1988年，我國學前三年毛入園率只有28.2%，隨后有所增長，到1995年也僅為41%。

上世紀90年代中期以后，眾多企事業單位不再承擔辦園責任，一批幼兒園劃轉地方或關停。與此同時，在市場經濟作用下，民辦幼兒園數量增長，占全國幼兒園總數的比例由39.9%上升至68%。

市場化的腳步，不僅影響著教育，也影響著大眾對教育的需求。隨著房地產市場化，城市人口的居住地日益分散，不再聚集在單位附近，上班要花費更多的時間成本。這意味著，雙職工家庭照看子女的時間減少。在農村，隨著打工潮的到來，無論是跟隨父母進城打工，還是在農村留守，這部分孩子的照看職責都無法繼續由家庭承擔，因而也對學前教育產生了前所未有的需求。與此同時，隨著教育在個人發展和社會發展中所發揮的作用越來越大，學前教育作為人生起步階段的教育，其意義也開始被社會大眾更加看重。

正是這種前期儲備不足和需求的急速增加，使得“入園難、入園貴”問題凸顯。

進入發展的快車道

面對社會需求，政府予以正面回應。2010年，國務院印發《關于當前發展學前教育的若干意見》，也就是此后學前教育領域經常提及的“國十條”。“十二五”期間，中央財政安排500億元，重點支持中西部地區和東部困難地區發展農村學前教育。全國31個省(區、市)以縣為單位編制并實施三期學前教育三年行動計劃。

數據顯示，從2009年到2017年，全國學前三年毛入園率從50.9%提高到79.6%。“這已經算是超常規發展了。”全國人大代表、中國教育學會副會長周洪宇說。

然而，學前教育發展是與時代賽跑。舊問題尚未完全消化，又遇到了新情況。

教育部相關負責人在去年一次新聞發布會上表示：“隨著‘全面二孩’政策實施，對學前教育資源總量的需求將大幅增加，國家規劃1億左右人口進城落戶，將帶來資源結構性短缺，城市資源需求將進一步加大。‘十三五’期間，學前教育將面臨資源不足和普惠不夠的雙重壓力。”

今年北京兩會期間，北京市副市長王寧提到：“未來三年，北京大約有幼兒園適齡兒童60萬，但目前本市的幼兒園只能解決40多萬個學位，大約將面臨17萬的缺口。”社會上，許多家庭更是將包括學前教育在內的養育和教育成本，視作他們踏入“二孩時代”的門檻。

黨的十九大報告中，也前所未有地提出了“幼有所育”的新要求。

在這樣的背景下，“將學前教育納入義務教育”成為近兩年全國兩會期間代表委員爭論的一個焦點。然而，有專業背景和深入研究的代表委員大多不贊同這項建議。

全國政協委員、北京師范大學教授劉焱認為：“從世界的情況看，現在也只有很少的國家把學前三年教育納入義務教育。從國家的財政能力、師資儲備來看，也不具備可行性。”更重要的是，一旦納入義務教育，就帶有強制性的特點，劉焱反問：“我們能強迫3歲的孩子去上學嗎?”

周洪宇則指出：“納入義務教育的前提條件是學前三年幼兒園普及率(毛入園率)要達到95%以上，已經批準通過的國家‘十三五’教育事業學前三年毛入園率目標，是2020年要達到85%，離95%這一普及率的資格線、門檻線還有很大的差距。目前將學前三年教育納入義務教育，還完全不具備條件。”

政府為中國學前教育設計的，是一條多渠道擴充資源的路。在加大政府投入、大力發展公辦幼兒園的同時，普惠性民辦幼兒園、小區配套幼兒園、企業和集體辦園等在不同地區的規劃和實踐中各有側重。今年政府工作報告再次強調了“多渠道增加學前教育資源供給”。

但是，無論哪條途徑，實施起來都不容易。

就拿恢復企事業單位辦園來說，在今年地方兩會上就形成了兩派意見。支持者認為，此舉可以方便職工、增加歸屬感，是社會力量辦園的重要途徑。反對者則指出，運營成本、辦園場地、審批條件、專業性和風險問題都需要考慮，更何況，現在員工居住得很分散，即使辦園，也不一定能把孩子帶過來。

再比如，民辦園成本居高不下的問題。劉焱的研究顯示，2014年，公辦幼兒園(包括全額和差額撥款)家長成本分擔比例在46.4%至54.61%;公辦性質幼兒園(企事業單位辦園等)和民辦幼兒園家長成本分擔比例在84.45%至89.60%。因此，家長必然追求“質優價廉”的公辦幼兒園，造成現在的相對“入園難”，即“入公辦園難”的問題。劉焱建議，“通過政府購買服務，幫助普惠性民辦幼兒園降低收費標準，引導更多的民辦幼兒園向社會提供普惠性學前教育服務”。

然而，在基層政府操作層面，北方某縣教育行政部門負責人告訴記者：“給民辦教育提供經費，缺乏相關政策支持，而且擔心有利益輸送，存在風險，所以政府花同樣的錢寧可新建兩所公辦園。”

面對這些問題，需要更高層面的解決。近日，全國政協委員、教育部原副部長劉利民表示：“我們要加快立法進程，用立法的方式來明確各級政府在發展學前教育過程中所履行的責任，比如說規劃、布局、投入、師資配備等。這一點也是非常關鍵的。”

邁向普惠優質新階段

事實上，現在的“入園難”已經不再是絕對意義上的“困難”。日前，教育部部長陳寶生在接受媒體采訪時說，老百姓期盼的是“又便宜又好”的幼兒園。這些期盼的實現，必然與質量相連。而確保質量也是去年4月教育部等四部門啟動實施第三期學前教育行動計劃以來，政策的重要落點。

“要辦好人民滿意的學前教育，真正讓家長放心安心，最根本的是要建設一支‘高素質善保教的教師隊伍’。”劉焱說。

由于我國學前教育的歷史“欠賬”，再加上“全面二孩”政策的實施，幼兒師資也同樣面臨著歷史和現實雙重因素疊加的困境。

近年來，關于幼師隊伍建設，國家層面接連發力。從2010年的學前教育“國十條”，到兩期學前教育三年行動計劃，再到《國家教育事業發展“十三五”規劃》，在幼師培養培訓、教職工配備等方面給出了明確方向，并出臺了多項具體舉措。學前教育專任教師數從2012年的147.9萬增加到2016年的223.2萬，增幅達50.9%;專科及以上學歷教師比2012年提高了11個百分點。

但是，相比于學前教育的需求和發展速度，師資仍顯不足。“‘數量不足’‘素質不高’‘待遇偏低’多年來相互作用，已經成為環環相扣的因果循環鏈。”劉焱說，“尊重和認同幼兒教師工作的專業性，切實提高幼兒教師待遇，是打破這個循環鏈的關鍵。”

在2017年出臺的第三期學前教育行動計劃中，不僅從源頭供給上明確要加大幼師培養力度，在準入門檻上提出“2020年，基本實現幼兒園教師全員持證上崗”，還從逐步實現公辦園在編和非在編教師同工同酬，保障民辦園教師工資待遇，完善社保體系、職稱評聘等多方面對幼師隊伍予以支持。

今年1月，中共中央、國務院印發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，進一步提出要“創新幼兒園教師的培養模式，建立幼師全員培訓制度”。

對于學前教育師資短缺難題，全國政協委員、上海市教委副主任倪閩景建議分兩步走：“一方面，加快培養大專及以上學前教育人才，應對未來的常態化需求。另一方面，針對即將到來的入園高峰，在幼兒教師特別缺乏的地區借鑒過去辦幼兒師范的模式，培養高中起點的幼兒教師，這樣的培養周期短，可解決學前教育教師缺乏的燃眉之急。”

辦有質量的學前教育，師資是關鍵，安全是底線，內涵式發展則是要不斷追求的高線。

2016年，教育部頒布了新修訂的《幼兒園工作規程》，對幼兒園內部管理做出規范。在此基礎上，2017年，《幼兒園辦園行為督導評估辦法》出臺。《辦法》從辦園條件、安全衛生、保育教育、教職工隊伍、內部管理五方面做出規定，并實現幼兒園、附設幼兒班、幼教點督導評估的全覆蓋，無證園也首次被納入評估范圍。同年，國務院辦公廳還印發了《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》，從人防、物防、技防、機制體制建設和保障方面做出頂層設計。

符合兒童身心發展規律，是提高學前教育質量的應有之義。近年來，國家先后頒布《幼兒園教育指導綱要》《3—6歲兒童學習與發展指南》等，使學前教育有章可循。2018年全國教育工作會也明確提出，要加大力度持續開展學前教育“小學化”專項治理，完善教研責任區制度，讓每一個在園兒童接受專業化、有質量的學前教育。

按照黨的十九大制定的藍圖，到本世紀中葉，現在的學齡前兒童將成為明天國家建設的生力軍。給1億多孩子提供優質的學前教育，為他們的人生奠定良好基礎，也是在為我們的國家和民族培育一個美好的未來。

代表委員聲音

全國政協委員、長江大學副校長鄭軍：

保障貧困地區學前教育發展

目前，貧困地區普惠性學前教育資源總量仍然不足。一些地方對學前教育的管理體制基本已實現“以縣為主”，但由于縣級財政困難，難以充分保障學前教育發展經費。因此，應構建省級政府統籌的農村學前教育經費保障機制。省級財政增設學前教育發展資金，加大對農村幼兒教師專項經費投入，并實施省內貧困地區差異化的財政轉移支付制度。

同時，建立省級統籌的學前教育在編教師招錄制度。通過“定向與免費培養相結合”、在貧困農村地區試點推行學前教育階段特崗計劃、鼓勵省級優質幼兒師范學校為當地農村培養教師等方式，培養補充幼兒教師。

全國政協委員、內蒙古師范大學副校長鄭福田：

疏堵結合監管民辦無證園

對于民辦無證園，不應一關了之，而是要疏堵結合。各級政府應根據當地常住適齡兒童情況，嘗試“民辦公助”辦園模式，擴大普惠性幼兒園覆蓋面，對辦學較好的民辦無證園“擇優轉正”，并嘗試設立“社區辦園點”，彌補學前教育資源不足。另外，還要加強教師培訓，將民辦園教師培訓列入當地教育部門師資培訓計劃，加大對無證幼兒園檢查力度，制訂依法取締民辦無證園工作流程。

全國人大代表、聯想集團董事長楊元慶：

支持民辦普惠性幼兒園發展

目前，政府對學前教育的投入相對較少，幼兒教師的待遇和保障體系不夠完善，且沒有相關法律保障，導致學前教育缺乏高素質人才流入，且較多依賴良莠不齊的民辦教育。

因此，要加大財政投入，支持民辦普惠性幼兒園發展。同時，貫徹幼兒教師準入門檻，并保障同工同酬，切實提高民辦幼兒園教師和公辦幼兒園非在編教師收入水平。另外，還要研究制定出臺《學前教育法》，從法律上保障幼兒教師各項權益。

全國政協委員、北京師范大學教授劉焱：

公辦園教職工編制標準亟待制定出臺

在沒有編制的情況下，政府應當以“同工同酬”為原則，按照在編教師的待遇，采取購買“崗位”的辦法來補充教師;同時，要把民辦幼兒園教師待遇納入政府監管范圍。此外，應盡快制定出臺公辦幼兒園教職工編制標準，以應對公辦幼兒園數量和在園就讀幼兒數顯著增長，但教師編制數量嚴重不足的現狀。